Постійне представництво України при Раді Європи

, Київ 04:03

Венеціанський стиль європейської конституційної спадщини

17 січня 2012, 17:37

Нинішні українські політики і правники,  і не лише вони,  часто звіряють своє бачення конституційних основ функціонування держави із стандартами, що були встановлені і активно розвиваються Європейською комісією «За демократію через право», відомою як Венеціанська комісія. Здається, що в Україні про цю  інституцію всім усе відомо.  Однак це далеко не так, про що іноді свідчать бажання окремих авторів законопроектів отримати оцінку Венеціанської комісії з питань, які ніколи не належали до її компетенції.

Україна не лише користується потенціалом Венеціанської комісії для приведення конституційного законодавства у відповідність до європейських  стандартів, а також активно підтримує діяльність цієї інституції. Особливо це виявляється  у нинішній період головування України у Комітеті міністрів Ради Європи.  

Отже, автору здається важливим донести основні відомості  про Венеціанську комісію до широкого загалу українського суспільства.    

 

 Із історії Венеціанської комісії. 

21 рік тому була створена Європейська Комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія). Ідея сформувати в рамках Ради Європи незалежний орган для систематизації та поширення найкращих практик європейської конституційної спадщини належала Італійському уряду. Комісію було засновано як інструмент конституційного будівництва в умовах демократичних змін, які відбулися у державах Центральної та Східної Європи на початку 90-х років.

Назва Комісії походить від місця проведення її засідань – Венеції, де у старовинній залі Scuola Grande di San Giovanni Evangelista чотири рази на рік Комісія збирається для обговорення та схвалення висновків щодо конституційного законодавства країн, а також доповідей загального характеру у сфері конституційного та міжнародного права.  

 Венеціанська комісія була створена за ініціативою 18 країн-членів Ради Європи: Австрії, Бельгії, Греції, Данії, Ірландії, Іспанії, Італії, Кіпру, Люксембурга, Мальти, Норвегії, Португалії, Сан-Марино, Туреччини, Фінляндії, Франції, Швейцарії та Швеції.

Юридичною основою створення та функціонування Венеціанської комісії стала Резолюція Комітету міністрів Ради Європи 90(6) щодо  Часткової угоди про заснування цієї інституції. Конституційне право є основою основ будь-якого державного будівництва. Тому діяльність Венеціанської  комісії викликала значний інтерес не лише в державах-членах Ради Європи, а і поза межами організації. Згодом, у лютому 2002 р. була укладена Розширена угода щодо Венеціанської комісії, яка дозволила приєднання до неї неєвропейських країн.

Таким чином, заснована 18 країнами у 1990 р., Венеціанська комісія сьогодні – це інституція, у якій мають повноправне членство 57 країн, включаючи всі країни-члени РЄ, а також Киргизстан, Чилі, Республіку Корея, Марокко, Алжир, Ізраїль, Туніс, Перу, Бразилію, Мексику.

З самого початку своєї діяльності Венеціанська комісія позиціонувала себе як незалежний консультативний орган з питань конституційного права, функціонування демократичних інституцій, фундаментальних прав, виборчого права та конституційного правосуддя. 

До складу Венеціанської комісії входять незалежні експерти – університетські професори, які викладають конституційне та міжнародне право,  відомі юристи, судді конституційних та верховних судів, науковці. Головою Венеціанської комісії є італієць Джанні Букіккіо, який  до свого призначення до складу Комісії та обрання її головою з початку існування цієї інституції очолював її секретаріат.

Варто згадати одного із засновників Венеціанської комісії – відомого італійського професора конституційного права Антоніо Ла Пергола, який присвятив їй 20 років і був її незмінним головою до кінця свого життя. Його слова «Ми будемо непорушно віддані миру через демократію і демократії через право» стали лозунгом всієї діяльності Венеціанської комісії.

У складі Венеціанської комісії є експерти, які працюють з дня її заснування, наприклад  Ганна Сухоцька (Польща)  і Ян Гелгесен (Норвегія). 

Об’єктивність і висока кваліфікація членів Венеціанської комісії - найважливіша умова її ефективної правової діяльності та авторитету. 

Незалежність членів Комісії захищена її Статутом та Регламентом роботи. Призначені на чотирирічний термін за поданням відповідної держави експерти Венеціанської комісії не можуть бути відкликані або заміщені до закінчення терміну повноважень.

Венеціанська комісія підготувала сотні висновків і десятки досліджень, кодексів та керівних принципів у різних сферах конституційного права. Результатами її роботи користуються національні та міжнародні інституції, зокрема, Європейський Союз. Європейський суд з прав людини здійснив посилання на висновки Венеціанської комісії у більш ніж 40 своїх рішеннях.

Серед відомих досліджень Венеціанської комісії варто згадати доповіді, присвячені конституційним основам зовнішньої політики, парламентському  імунітету, етнополітичним конфліктам, законодавству про «споріднені» меншини (kin-minorities), виконанню рішень Європейського суду з прав людини, виборчим системам, референдумам, захисту прав національних меншини, ролі ЗМІ для демократії, ролі опозиції, незалежності судової системи, принципу верховенства права, багато інших досліджень, а також кодекси належної практики у виборчих справах та у сфері політичних партій.

Отже, внесок Венеціанської комісії у справу систематизації та поширення стандартів конституційного права у Європі та світі є загально визнаним.  

Природа діяльності  Венеціанської комісії.

Історію Венеціанської комісії, ставлення до неї, її роль у сучасному світі  не можна вважати однозначними та прийнятими для усіх. Це зрозуміло з багатьох причин. Сфера діяльності Венеціанської комісії – це не лише право. Питання, які досліджує Венеціанська комісія, належать до основ миру, безпеки і стабільності. Проблеми, які вона вивчає, часто лежать в основі конфліктів, і не лише правових і доктринальних, а також політичних, а іноді і збройних.

Чи має Венеціанська комісія єдиний рецепт від політичних кризових  ситуацій? Звичайно – ні. Тому що немає і не може бути у світі єдиної моделі конституції, виборчої системи, ідеальної конфігурації влади, зразкової системи захисту прав людини і прав національних меншин. Є лише досвід конституційної спадщини, який може стати в нагоді у таких ситуаціях.

Саме європейський конституційний досвід, який довів ефективність того чи іншого конституційного розвитку, тієї чи іншої виборчої системи, тієї чи іншої системи судоустрою, є основою для вироблення певних стандартів.

Висновки та рекомендації Венеціанської комісії не є і не можуть бути обов’язковими. Врешті решт кожна держава сама визначає, які обрати систему розподілу влади, форму правління, виборчу систему, судоустрій. Венеціанська комісія – не судовий орган (на відміну від Європейського суду з прав  людини) і не встановлює порушень тих чи міжнародних документів. Її висновки часто не є категоричними, а скоріше нагадують наукові роздуми на тему конституціоналізму, фундаментальних прав, демократичності положень досліджуваних законопроектів або законів. 

Адже завданням Венеціанської комісії згідно з її Статутом є здійснення фахової оцінки гарантій забезпечення демократії. З цією метою комісія має поглиблювати вивчення правових систем держав-учасниць, передусім з метою гармонізації таких систем; втілювати  у життя демократичні принципи правової держави, досліджувати проблеми, пов’язані з функціонуванням, зміцненням та розвитком демократичних інститутів.

Однак слід визнати, що проти своєї волі Венеціанська комісія давно стала інструментом підтримки тієї чи іншої позиції  у руках політиків, державних та міжнародних діячів. 

Основні напрями сучасної діяльності Венеціанської комісії.

Венеціанська комісія була одним із головних інструментів розширення Ради Європи, яке набрало обертів на початку 90-х років. 

Створена для сприяння процесам конституційного розвитку та ухваленню нових конституцій у країнах колишнього соціалістичного табору згодом Венеціанська комісія стала в нагоді і «старим демократіям». Так, висновки та коментарі Венеціанської комісії з питань законодавства Бельгії (щодо національних меншин), Італії (щодо свободи ЗМІ), Люксембурга (щодо змін до конституції), Ліхтенштейну (щодо змін до конституції), Великої Британії  (щодо виборчого законодавства), Швейцарії (щодо виборчого законодавства),  Фінляндії (щодо конституції) свідчать про актуальність думки Венеціанської  комісії і для держав із сталою демократичною правовою  системою.   

З часом Комісія свідомо розширила правові та географічні сфери своєї діяльності, застосовуючи науковий правовий підхід до проблем, що лежать в основі політичних і соціальних криз, а також виходячи з того, що у сучасному глобалізованому світі ситуація в інших регіонах світу впливає на ситуацію у Європі. 

Цікавий факт: Венеціанська комісія у своїй діяльності випередила саму Раду Європи, в рамках якої вона створена і діє. Рада Європи має у своєму складі 47 країн-членів і проводить власну реформу, намагаючись поширити свою діяльність у сфері демократії і прав людини на інші регіони світу в рамках так званої Політики сусідства. В той же час Венеціанська комісія, маючи у своєму складі 57 країн, вже давно співпрацює із країнами поза межами Європи.  

Венеціанська комісія відграє важливу роль у питаннях врегулювання криз та попередження конфліктів. Під час урочистих заходів з відзначення 20-річчя Венеціанської комісії у 2010 р. їх учасники зазначали, що Венеціанська комісія робить внесок у врегулювання кризових ситуацій, допомагаючи розробляти конституційне законодавство країн із сумним досвідом етнічних та політичних конфліктів, пропонуючи засоби примирення конфліктуючих інтересів у деяких суспільствах, сприяючи трансформації політичних угод, досягнутих між протилежними політичними гравцями у дієздатні правові рішення. Успіх таких пропозицій пов’язаний із високим професіоналізмом та мудрістю членів Комісії, врахуванням ними всіх соціальних, культурних, історичних факторів даного суспільства. 

Важливо відзначити співпрацю Венеціанської комісії з Парламентською асамблеєю РЄ. Як політичний орган, Асамблея потребує правової обґрунтованості своїх позицій у питаннях функціонування демократичних інституцій в окремих країнах, здійснення моніторингу виконання ними зобов’язань перед РЄ, спостереженні за виборами. Таку обґрунтованість, яка необхідна для забезпечення неупередженості та авторитету ПАРЄ, надає Асамблеї Венеціанська комісія. Різні за природою, однак об’єднані єдиними цілями – утвердження демократії та верховенства права - ПАРЄ та Венеціанська комісія активно співпрацюють у питаннях виборчих місій, спостереження за виборами, вдосконалення виборчого законодавства у країнах-членах РЄ та поза межами Організації.

Непросту місію Венеціанської комісії підтверджує її діяльність в рамках конституційних процесів в окремих країнах, коли питання стосується складних політичних процесів та ситуацій. Так, надаючи експертне сприяння Молдові у вирішенні ситуації, пов’язаної із виборами президента країни, у червні  2011 року Венеціанська комісія оприлюднила свій висновок щодо тлумачення статті 78 Конституції Молдови. У висновку зазначалося, що стаття 78 Конституції дозволяє повторний розпуск Парламенту Молдови, якщо він доведе свою неспроможність обрати нового президента країни. На думку Комісії, це є можливим і навіть бажаним задля сприяння ефективності обрання нового президента, а також уточнення деяких аспектів електоральної процедури виборів через конституцію. Венеціанська комісія також закликала політичні партії Молдови взяти на себе відповідальність і знайти спосіб досягти згоди щодо президентських виборів. Водночас вона на надала і не могла надати чіткого рецепту вирішення ситуації, що склалася.  

У 2008 році у своєму висновку щодо Боснії і Герцеговини з урахуванням рішення Європейського суду з прав людини і відомій справі «Седжіч та Фінчі проти БіГ» Венеціанська комісія рекомендувала БіГ переглянути положення конституції країни та виборчого законодавства з тим, щоб дозволити представниками національних меншин, які проживають на території цієї країни, обиратись та бути обраними на посади глави держави та парламенту БіГ.

Тобто правова природа діяльності Венеціанської комісії не позбавляє її можливості бути причетною, не бажаючи того, до політичних ситуацій.   

 Неможливо уявити процес конституційного розвитку України без участі Венеціанської комісії, без використання її науково-експертного потенціалу для приведення законодавства у відповідність до європейських стандартів.

За роки свого існування Венеціанська комісія підготувала більше 150 висновків та експертних оцінок щодо законопроектів та законів України. Крім того, Венеціанською комісією був здійснений переклад низки законодавчих актів та законопроектів України офіційними мовами Ради Європи.

Серед найважливіших з висновків слід згадати висновки щодо проектів Конституції України, Законів України «Про Автономну Республіку Крим», «Про Конституційний Суд України», «Про вибори народних депутатів України», «Про судоустрій та статус суддів», «Про політичні партії», «Про внесення змін та доповнень до Конституції України», «Про прокуратуру», «Про Кабінет Міністрів України», «Про мирні збори», «Про єдиний держаний реєстр виборців» (спільний висновок з ОБСЄ/БДІПЛ), «Про парламентську опозицію в Україні», «Про внесення змін та доповнень до законодавчих актів, які стосуються статусу депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад», «Про статус народних депутатів України», проекти законів про референдум. Серед найбільш актуальних подій останнього часу слід відзначити висновки щодо конституційної ситуації в Україні, проекту Виборчого кодексу України та Закону України про судоустрій та статус суддів.

У висновку щодо конституційної ситуації в Україні, ухваленому у грудні 2010 р., Венеціанська комісія наполегливо закликала органи влади України забезпечити, щоб процес конституційних змін базувався на звичайній конституційній процедурі, передбаченій для внесення змін до Конституції, та із забезпеченням демократичного залучення всіх відповідних учасників процесу.

У висновку щодо проекту Виборчого кодексу України (грудень 2010 р.) Венеціанська комісія зазначила, що представлений проект є важливим кроком вперед в рамках процесу реформи виборчої системи в Україні, у ньому враховано низку важливих рекомендацій різних міжнародних організацій.

У ході 86-го пленарного засідання (25-26 березня 2011 року) Венеціанська комісія схвалила свій висновок щодо створення та функціонування Конституційної Асамблеї в Україні в якому надала позитивну оцінку Указу Президента № 224/2011 «Про підтримку ініціативи щодо створення Конституційної Асамблеї в Україні». Комісія зазначила, що проект концепції Конституційної Асамблеї, запропонований Українською Комісією зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права, є належною моделлю для подальшої розробки плану реалізації процесу конституційної реформи в Україні.

Цієї ж сесії Венеціанська комісія схвалила висновок щодо проекту Закону про мови в Україні. У висновку зазначається, що незважаючи на позитивні загальні риси законопроекту - цей документ у нинішньому вигляді не в змозі запропонувати достатньо чітку, послідовну та збалансовану правову основу для використання і захисту мов в Україні. Також Комісія висловила стурбованість тим, що, запровадивши сильний захист російської мови, без прийняття додаткових заходів для посилення ролі української мови як державної і забезпечення захисту інших регіональних мов або мов меншин, законопроект може збільшити існуючі мовні бар'єри в країні, а не зменшити їх.

В контексті проведення реформ в Україні та виконання нашою державою своїх обов’язків і зобов’язань перед Радою Європи у ході 88-ї пленарної сесії Венеціанської комісії, яка відбулась 14-15 жовтня 2011 року були ухвалені висновки щодо таких проектів законів України - «Про вибори народних депутатів України», «Про свободу зібрань», «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів»», «Про адвокатуру».

В цілому Венеціанська комісія позитивно оцінила ці законопроекти та відзначила зусилля, які вживає Президент України та українська влада для проведення реформ у правовій та виборчій сферах.

Водночас, як вже зазначалося вище, Венеціанська комісія має чітко окреслену сферу компетенції – конституційне право, і такі законопроекти, як, наприклад, проект кримінально-процесуального кодексу, закон про адвокатуру або проект закону про суспільне телебачення, розглядаються нею спільно з Правовим директоратом РЄ або передаються на його окремий розгляд.

Необхідно пам’ятати, що висновки Венеціанської комісії – це не готовий правовий рецепт вирішення питання, а вишукана фахова спроба спрямування  думки національного нормопроектувальника  і законотворця у русло європейської конституційної спадщини.

Епілог. 

Про історичну місію Венеціанської комісії влучно сказав Генеральний секретар РЄ Т.Ягланд на урочистостях з відзначення її 20-річчя у 2010 р. Він пов’язав Венеціанську комісію із європейським проектом, зміст якого такий: бути європейським громадянином – це бути членом суспільства, заснованого на повному дотриманні прав людини, яке гарантується демократично обраним урядом і захищається неупередженою та незалежною судовою системою. 

21 рік  – невеликий строк для такої міжнародної інституції для того, щоб мати авторитет і успіх. Венеціанській комісії вдалося здобути світове визнання. Сьогодні уявити собі сучасне конституційне право без Венеціанської комісії не лише у Європі, а й у світі, так само важко, як і європейську систему захисту прав людини - без Європейського суду з прав людини.

nbsp; не можна вважати однозначними та прийнятими для усіх. Це зрозуміло з багатьох причин. Сфера діяльності Венеціанської комісії /p

/plaquo;Про внесення змін та доповнень до законодавчих актів, які стосуються статусу депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад

Джерело:  |  Право України Автор: Микола Точицький

Останні статті

Реформування Ради Європи – глобальне завдання для вирішення локальних питань | 15 грудня 2011, 10:35

Динамічна доба глобалізації змушує більшість впливових міжнародних організацій замислюватися над тим, наскільки ефективною та навіть суспільно корисною є їх діяльність, чи відповідає їх структура вимогам часу, чи здатні вони реагувати належним чином на локальні виклики і загрози, які часто стають глобальними – і навпаки. Зрештою, реформи й означають необхідність здійснення оцінки перспектив власного майбутнього через призму відповідальності за нинішні та прийдешні покоління.
Стаття | Джерело: Право України | Автор: Микола Точицький